萬翔
雖然近年來全球民航安全事故數(shù)量呈下降趨勢(shì)，但建立完善的應(yīng)急救援體系仍是民航安全工作的重要方面。筆者建議，在省級(jí)行政區(qū)內(nèi)建立機(jī)場(chǎng)一體化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，營(yíng)造高效順暢的“互援互救”良好氛圍，暢通救援通道，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急設(shè)施設(shè)備、人才等資源共享。
近年來，國(guó)家對(duì)應(yīng)急管理工作越來越重視?！睹裼眠\(yùn)輸機(jī)場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》（交通運(yùn)輸部2016年第45號(hào)令）的發(fā)布為機(jī)場(chǎng)做好應(yīng)急管理工作指明了方向，完善了相關(guān)制度條款。2017年，民航局審議通過《關(guān)于提升應(yīng)急處置能力工作方案》，并明確要實(shí)現(xiàn)“到2020年，構(gòu)建與行業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)的民航突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，進(jìn)一步健全應(yīng)急工作規(guī)章制度，理順應(yīng)急工作管理體制，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作機(jī)制，完善應(yīng)急預(yù)案體系，全面提高民航應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件能力”的改革目標(biāo)。
安全是民航的生命線。從安全哲學(xué)的角度看，安全是相對(duì)的，危險(xiǎn)是絕對(duì)的。當(dāng)事故或?yàn)?zāi)害不可避免時(shí)，有效的應(yīng)急救援行動(dòng)是唯一可以抵御事故或?yàn)?zāi)害蔓延并減輕危害后果的有力措施。盡管世界安全專家普遍認(rèn)為，航空運(yùn)輸比公路運(yùn)輸至少安全20倍，但是航空災(zāi)害的難預(yù)測(cè)性、突發(fā)性可能造成極大的人員和財(cái)產(chǎn)損失，給人們帶來的精神打擊和社會(huì)影響可能超過其他交通事故。雖然近年來全球民航安全事故數(shù)量呈下降趨勢(shì)，但建立完善的應(yīng)急救援體系仍是民航安全工作的重要方面。筆者結(jié)合工作實(shí)踐，就如何做好民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援體系建設(shè)談?wù)勛约旱目捶ā?
民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)
應(yīng)急救援體系建設(shè)現(xiàn)狀
建立一套完善的應(yīng)急救援體系，可以使應(yīng)急救援工作規(guī)范化，提高應(yīng)急反應(yīng)能力和救援工作整體水平。但是，目前我國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援體系建設(shè)還面臨一些問題和挑戰(zhàn)。
行業(yè)主管部門與地方政府在應(yīng)急處置標(biāo)準(zhǔn)方面存在一定差異?！睹裼眠\(yùn)輸機(jī)場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》規(guī)定，機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援工作應(yīng)當(dāng)接受機(jī)場(chǎng)所在地人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)民用航空地區(qū)管理局負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援管理工作的日常監(jiān)督檢查。根據(jù)某地方政府發(fā)布的《突發(fā)事件分類標(biāo)準(zhǔn)》要求，發(fā)生較大及以上級(jí)別突發(fā)事件，須20分鐘內(nèi)向省應(yīng)急管理部門電話報(bào)告，40分鐘內(nèi)初報(bào)文字信息。然而，行業(yè)主管部門針對(duì)緊急事件要求，文字信息填報(bào)的時(shí)限是12個(gè)小時(shí)。在文字報(bào)告時(shí)限上，地方政府要求明顯比行業(yè)主管部門更高，導(dǎo)致隨著時(shí)間的推移，機(jī)場(chǎng)報(bào)告給地方政府和行業(yè)主管部門的信息存在一定偏差或不對(duì)稱，不利于上層決策。如何在突發(fā)事件發(fā)生后，盡可能統(tǒng)一機(jī)場(chǎng)、地方政府、行業(yè)主管部門之間的信息，是亟待解決的問題。同時(shí)，哪些信息是以機(jī)場(chǎng)或機(jī)場(chǎng)所在地地方政府為主體進(jìn)行報(bào)送，目前并不清晰，導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)在開展應(yīng)急處置工作時(shí)較為被動(dòng)。
省級(jí)轄區(qū)內(nèi)各機(jī)場(chǎng)缺乏更有效率的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制有待完善。當(dāng)前諸多省級(jí)行政區(qū)內(nèi)的機(jī)場(chǎng)群尚未形成有效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，同一省份干線機(jī)場(chǎng)與支線機(jī)場(chǎng)、支線機(jī)場(chǎng)與支線機(jī)場(chǎng)之間尚未形成緊密的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，存在應(yīng)急管理各自為政、互不干涉的狀況。在應(yīng)急設(shè)備的投入和配置上，經(jīng)濟(jì)條件較好的支線機(jī)場(chǎng)應(yīng)急設(shè)備配置較為完善，而其他支線機(jī)場(chǎng)尚未配置或配置較差，存在不平衡的現(xiàn)象；省內(nèi)相鄰幾個(gè)支線機(jī)場(chǎng)難以實(shí)現(xiàn)資源共享，配置同樣的應(yīng)急設(shè)備，在一定程度上造成資源浪費(fèi)。二是多數(shù)支線機(jī)場(chǎng)難以負(fù)擔(dān)應(yīng)急設(shè)備費(fèi)用。對(duì)于北京、上海、廣州等一線城市的機(jī)場(chǎng)，花費(fèi)幾百萬元、數(shù)千萬元配置殘損航空器吊裝設(shè)備、平板拖車、牽引掛具等應(yīng)急設(shè)備并不是難事，但國(guó)內(nèi)近80%的機(jī)場(chǎng)為支線機(jī)場(chǎng)，且多數(shù)依靠補(bǔ)貼發(fā)展，加上支線機(jī)場(chǎng)航班量、旅客吞吐量基數(shù)較小，發(fā)生航空器突發(fā)事件的概率相對(duì)小，是否有必要花費(fèi)“巨資”投入到應(yīng)急設(shè)備上，值得進(jìn)一步商榷和探討。
民航企事業(yè)單位缺乏專業(yè)應(yīng)急人員。應(yīng)急救援培訓(xùn)最直接的目的是提升應(yīng)急救援的實(shí)戰(zhàn)能力。一些機(jī)場(chǎng)雖然制訂了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，并對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行了培訓(xùn)，但培訓(xùn)效果不盡理想。主要原因是培訓(xùn)講師均為機(jī)場(chǎng)內(nèi)各部門的業(yè)務(wù)人員且為兼職教員，并非應(yīng)急救援專職人員，培訓(xùn)內(nèi)容多側(cè)重于講師的專業(yè)特長(zhǎng)，缺少實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，培訓(xùn)多停留在理論層面，導(dǎo)致培訓(xùn)內(nèi)容的系統(tǒng)性、實(shí)操性不強(qiáng)，難以適應(yīng)不斷變化的應(yīng)急救援情況。
對(duì)完善民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)
應(yīng)急救援體系的思考
由于民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援體系建設(shè)在民航安全管理體系中起步較晚，筆者建議從以下幾個(gè)方面完善民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援體系。
積極主動(dòng)融入地方應(yīng)急救援體系。一是完善集中決策機(jī)制，在強(qiáng)化機(jī)場(chǎng)統(tǒng)籌調(diào)度職能、提升應(yīng)急管理和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的綜合協(xié)調(diào)能力的同時(shí)，提升與地方政府的協(xié)同作戰(zhàn)能力，實(shí)現(xiàn)與地方政府、社會(huì)救援力量、行業(yè)主管部門快速應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，厘清與地方政府、行業(yè)主管部門的關(guān)系，細(xì)化職責(zé)分工，確保各項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施落到實(shí)處。二是建立完善信息共享、定期會(huì)商和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，積極對(duì)接與機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援緊密相關(guān)的地方政府相關(guān)部門、專家等，健全完善專家數(shù)據(jù)庫(kù)，充分發(fā)揮各類專家的專業(yè)咨詢和智力支持作用。三是優(yōu)化信息報(bào)告工作機(jī)制，增強(qiáng)突發(fā)事件信息報(bào)送的時(shí)效性、準(zhǔn)確性，加強(qiáng)首報(bào)、繼報(bào)和終報(bào)的全過程報(bào)送工作，完善與地方政府、行業(yè)主管部門的信息通報(bào)和發(fā)布機(jī)制，強(qiáng)化輿情管控，拓展信息報(bào)送渠道，規(guī)范完善報(bào)送網(wǎng)絡(luò)。
統(tǒng)籌建立省級(jí)轄區(qū)內(nèi)機(jī)場(chǎng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。如何統(tǒng)籌民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援體系建設(shè)，首先要從認(rèn)識(shí)我國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)發(fā)展所呈現(xiàn)的區(qū)域化和一體化趨勢(shì)著手。2010年發(fā)布的《全國(guó)民用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃》將全國(guó)機(jī)場(chǎng)劃分為北方、華東、中南、西南和西北五大區(qū)域機(jī)場(chǎng)群。其中，以中樞航空網(wǎng)絡(luò)為依托的單中心對(duì)外輻射型布局模式（即“輪輻式”機(jī)場(chǎng)群布局）較為普遍。該模式適合地面交通相對(duì)不發(fā)達(dá)但中心機(jī)場(chǎng)航空地理位置較為優(yōu)越的地區(qū)，多為我國(guó)西部邊遠(yuǎn)地區(qū)所推崇。筆者建議，在省級(jí)行政區(qū)內(nèi)建立機(jī)場(chǎng)一體化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，營(yíng)造高效順暢的“互援互救”良好氛圍，暢通救援通道，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急設(shè)施設(shè)備、人才等資源共享。以貴州省為例，貴陽機(jī)場(chǎng)地處貴州中心位置，與周邊興義、銅仁、黎平等10個(gè)支線機(jī)場(chǎng)形成天然的“1+10”輪輻式布局，按照行車速度平均80公里/小時(shí)計(jì)算，距離最近的安順機(jī)場(chǎng)125公里車程約1.5小時(shí)，距離最遠(yuǎn)的興義機(jī)場(chǎng)325公里車程約4小時(shí)，形成了以貴陽機(jī)場(chǎng)為中心的“4小時(shí)救援圈”。國(guó)內(nèi)其他省份，如內(nèi)蒙古、新疆、吉林、山東等的省會(huì)城市機(jī)場(chǎng)距離支線機(jī)場(chǎng)多數(shù)為5小時(shí)-6小時(shí)車程，因此，各省機(jī)場(chǎng)集團(tuán)可充分依托地方政府、民航地區(qū)管理局大數(shù)據(jù)平臺(tái)形成應(yīng)急數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)各機(jī)場(chǎng)應(yīng)急數(shù)據(jù)信息共享互通。
強(qiáng)化民航應(yīng)急人才體系建設(shè)。習(xí)近平總書記在會(huì)見四川航空“中國(guó)民航英雄機(jī)組”全體成員時(shí)強(qiáng)調(diào)，學(xué)習(xí)英雄事跡，弘揚(yáng)英雄精神，就是要把非凡英雄精神體現(xiàn)在平凡工作崗位上，體現(xiàn)在對(duì)人民生命安全高度負(fù)責(zé)的責(zé)任意識(shí)上。這充分說明人才是核心，所有的應(yīng)急預(yù)案、程序、演練、培訓(xùn)、處置都是靠人來落實(shí)的。機(jī)場(chǎng)應(yīng)組織好內(nèi)部應(yīng)急專業(yè)人員的選拔和培養(yǎng)，在應(yīng)急指揮、消防作戰(zhàn)、?；诽幹谩⒑娇掌靼嵋?、道面維修、現(xiàn)場(chǎng)管控、醫(yī)療處置、涉外翻譯等模塊建立專家人才庫(kù)，強(qiáng)化應(yīng)急專家人才的權(quán)威地位。
加強(qiáng)應(yīng)急保障體系建設(shè)，提升應(yīng)急準(zhǔn)備能力。一是加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備統(tǒng)籌和綜合管理。建議行業(yè)主管部門牽頭統(tǒng)籌建立機(jī)場(chǎng)應(yīng)急物資儲(chǔ)存中心，對(duì)機(jī)場(chǎng)各部門主要應(yīng)急物資進(jìn)行集中存放，統(tǒng)一管理維護(hù)。因航空器搬移應(yīng)急設(shè)備費(fèi)用高，國(guó)內(nèi)大多數(shù)支線機(jī)場(chǎng)都不可能配齊完整的搬移設(shè)備。對(duì)此，具有密集型機(jī)場(chǎng)群的省份要強(qiáng)化應(yīng)急物資儲(chǔ)備統(tǒng)籌，形成省會(huì)機(jī)場(chǎng)、各支線機(jī)場(chǎng)、地方政府、社會(huì)救援力量四級(jí)物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)應(yīng)急物資跨地區(qū)、跨行業(yè)的資源整合和快速調(diào)用。各機(jī)場(chǎng)可先行在本區(qū)域進(jìn)行應(yīng)急物資的排查摸底，與本地大型吊裝設(shè)備公司、專業(yè)搶險(xiǎn)救援公司、貨車運(yùn)輸公司、民間救援隊(duì)伍簽訂合作協(xié)議，實(shí)現(xiàn)“就地取材”。二是提高應(yīng)急運(yùn)輸保障能力，健全調(diào)運(yùn)和征用補(bǔ)償機(jī)制。加強(qiáng)航空應(yīng)急物流體系建設(shè)，通過委托代建、能力共建、購(gòu)買服務(wù)等方式，支持通用應(yīng)急航空企業(yè)在各機(jī)場(chǎng)保障運(yùn)行。在機(jī)場(chǎng)建設(shè)或擴(kuò)建工作中，預(yù)先考慮為地方政府專業(yè)救援隊(duì)伍預(yù)留接口，如為省公安廳航空救援大隊(duì)、各大醫(yī)院直升機(jī)轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)務(wù)在機(jī)場(chǎng)預(yù)留接口等。
加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，提升監(jiān)測(cè)預(yù)警能力。“萬丈高樓，始于基石”。應(yīng)急救援體系的基石主要由應(yīng)急預(yù)案手冊(cè)及應(yīng)急技術(shù)支持構(gòu)成。應(yīng)急預(yù)案手冊(cè)是應(yīng)急救援的行動(dòng)指南，也是應(yīng)急管理的依據(jù)，要具備科學(xué)性、合理性、有效性及適用性。建議完善機(jī)場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案體系，形成綜合應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場(chǎng)處置手冊(cè)三級(jí)預(yù)案，進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)案的針對(duì)性和可操作性；健全預(yù)案演練制度，加強(qiáng)應(yīng)急演練的評(píng)估和考核工作，有針對(duì)性地開展演練，強(qiáng)化跨部門演練，探索推行“雙盲”演練，提升實(shí)戰(zhàn)能力；制定風(fēng)險(xiǎn)隱患分類、分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，建立完善航空器救援和非航空器救援等重大風(fēng)險(xiǎn)隱患數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)隱患的識(shí)別、評(píng)估、監(jiān)控、預(yù)警、處置等全過程動(dòng)態(tài)管理；加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)重點(diǎn)防護(hù)目標(biāo)如塔臺(tái)、動(dòng)力能源設(shè)備、油庫(kù)的防護(hù)工作，形成基于地理信息的風(fēng)險(xiǎn)“一張圖”，并對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控；健全隱患排查整改工作機(jī)制，完善防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急措施。
（作者單位：貴州貴陽龍洞堡國(guó)際機(jī)場(chǎng)股份有限公司）